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COVID-19, decreti e interpretazioni "autentiche"

Varie ed eventuali - Andrea Monti* - 15 marzo 2020

(Vedi anche COVID-19, decreti e confusione dell'informazione)

Il quadro normativo delle misure per arginare il contagio da COVID-19 va visto attraverso la lente della gestione emergenziale, che non è solo una questione di protezione civile, ma anche di ordine e sicurezza pubblica.

Si tratta di una materia molto complessa, ma per i fini di questo articolo è sufficiente ricordare che è regolata sia a livello costituzionale, sia a livello di legge ordinaria, pur con svariati problemi di coerenza derivanti dai diversi momenti storici e politici nei quali sono state emanate le singole norme, dal periodo fascista, a quello della Costituente, a quello che ha portato alla riforma del Titolo V della Costituzione (responsabile, detto per inciso, della dialettica marasmatica nella gestione dell'emergenza da parte di Stato, Regioni e Comuni).

Dice la Costituzione:

Art.13. In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge l'autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto.

Art. 16. Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza.

Art. 17. Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

Per quanto riguarda i rapporti con gli enti locali:

Art.120. Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.

A livello di legge ordinaria va ricordato quantomeno l'art. 214 e seguenti del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, che conferisce al Ministro degli interni il potere di dichiarare lo stato di pericolo pubblico, disporre le relative misure di restrizione delle libertà individuali e utilizzare anche le forze armate. E la possibilità di emanare "ordinanze contigibili e urgenti" dotate di esecutorietà immediata.

In sintesi, il tratto comune della gestione emergenziale è la prevalenza dell'interesse pubblico e collettivo sulle posizioni giuridiche soggettive individuali che possono e devono essere limitate sulla base del potere autoritativo dello Stato.

Fatta questa premessa, è evidente che la ratio del divieto di allontanarsi da casa - o dell'obbligo di rimanerci - previsto dal combinato disposto dell'art.1 DPCM 9 marzo 2020 che richiama l'art. 1 DPCM 8 marzo 2020 e che non è stata cambiata dal DPCM 11 marzo 2020 è chiara ed è duplice: da un lato i provvedimenti sono finalizzati a limitare il contagio, sulla base della scelta politica di non privilegiare l'opzione "immunità di gregge" (come invece sta facendo il Regno Unito), e dall'altro intendono limitare la possibilità che lo stato di tensione innescato dall'emergenza si traduca in disordini potenzialmente incontrollabili (dei quali gli assalti ai supermercati o alla Stazione Centrale di Milano sono una drammatica anticipazione).

Discende da quanto sopra che qualsiasi interpretazione o applicazione delle norme emanate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri sui limiti alla libertà di circolazione dovrà avere, come presupposto, la verifica della sussistenza di almeno uno dei tre casi previsti: necessità improrogabile, lavoro e salute.
Dal che discende che sono vietate le "passeggiate" o attività motorie e sportive non necessitate da ragioni professionali (atleta che deve mantenere i livelli prestazionali in funzione di competizioni prossime venture) o di salute (persona affetta da patologie certificate, il cui trattamento richiede attività in spazi aperti).

Questa lettura è confermata anche dai "chiarimenti" pubblicati sul sito della Presidenza del Consiglio che alla domanda "Sono previste nuove limitazioni o regole riguardo agli spostamenti personali?" rispondono "No, il decreto non cambia nulla di quanto già previsto da quelli precedenti in merito agli spostamenti". Dunque, si applica integralmente l'art. 8 comma 1 DPCM 8 marzo 2020 che appunto, considera l'uscire di casa come un evento eccezionale.

In questo senso va letta, quindi, l'ulteriore risposta alla domanda "È consentito fare attività motoria?" secondo la quale "Sì, l'attività motoria all'aperto è consentita purché non in gruppo. Sono sempre vietati gli assembramenti."
Anche se i "chiarimenti" non sono fonte di diritto e non eliminano la responsabilità, per evitare i numerosissimi fraintendimenti, amplificati anche dai mezzi di informazione, sarebbe stato opportuno riportare anche in questa risposta il "ferme restando le ragioni che consentono di uscire".

Non averlo fatto, ha reso meno chiari i chiarimenti, ha aumentato la confusione e - probabilmente - anche il numero delle sanzioni.
C'è solo da sperare, infine, che la percezione di poter circolare liberamente solo perché si ha un paio di scarpe da ginnastica ai piedi non dia origine a ulteriori disordini, a seguito dei quali la diffusione del virus potrebbe non essere più l'unica emergenza della quale preoccuparsi.

* Avvocato cassazionista, professore incaricato di diritto dell'Ordine e della sicurezza pubblica nell'Università di Chieti-Pescara