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Pubblica amministrazione e open source

Archiviazione e gestione documentale in Italia - 1
di Andrea Scaglione - 14.11.02

Analisi comparativa della legislazione tra Francia, Gran Bretagna e Italia, alla luce delle innovazioni dell'e-procurement, dell'archiviazione e della firma digitale - Terza parte

In Italia, le linee d'indirizzo per la tenuta della documentazione in possesso delle amministrazioni pubbliche sono dettate dalla Direzione generale per gli archivi http://www.archivi.beniculturali.it del Ministero per i beni e le attività culturali. In particolare, secondo quanto previsto dal DPR 1409/1963 le amministrazioni sono tenute ad elaborare un sistema di classificazione della documentazione e un piano generale per la gestione degli archivi, mentre il DPR 445/00 stabilisce che entro il 1 gennaio 2004 dovranno dotarsi di un sistema informatizzato di protocollazione.

I documenti amministrativi di natura contabile sono stati fra i primi ad essere trattati per mezzo di sistemi informatizzati. L'Anagrafe tributaria, così è chiamato il sistema informativo realizzato dal Ministero delle finanze a partire dal 1977, oggi è controllato dal Dipartimento per le politiche fiscali, per il tramite della Sogei (Società concessionaria) ed è la più grande banca dati italiana. Il progetto per la realizzazione del sistema informativo della Ragioneria generale dello Stato (SIRGS) fu avviato già agli inizi degli anni settanta per il tramite dell'allora Italsiel, oggi Finsiel. Attualmente il sistema è gestito dal Dipartimento della ragioneria generale dello Stato che si avvale dei servizi della Consip (società concessionaria). Ormai da metà degli anni ottanta, anche se ad un livello minimo, esiste un'integrazione fra i due sistemi, per cui l'Anagrafe tributaria fornisce periodicamente i dati di consuntivo e di previsione per la parte entrate al SIRGS che li acquisisce e li elabora per la predisposizione del bilancio.

Il sistema Anagrafe tributaria è utilizzato principalmente dall'Agenzia delle entrate e dalla Guardia di finanza per acquisire le dichiarazioni ed effettuare gli accertamenti ma anche dall'Agenzia delle dogane per la quale sono stati sviluppati nel tempo alcuni sottosistemi.
Il SIRGS, oltre a supportare la predisposizione del bilancio, fornisce dati di consuntivo e proiezioni rispetto all'andamento della spesa ed è datato di un sottosistema chiamato "mandato informatico di pagamento", che predispone accrediti telematici sui conti correnti di cittadini o imprese che a diverso titolo attendono versamenti dallo Stato.

L'accesso al mandato informatico di pagamento è controllato da un sistema di sicurezza antesignano della firma digitale. Tale sistema identifica univocamente gli operatori autorizzati all'accesso, abbinando un codice segreto, conosciuto solo dall'operatore, con un codice pubblico registrato su una smart card.

In Italia, a differenza di quanto avviene in Francia ed in Gran Bretagna le procedure per la formazione del bilancio e la gestione delle spese sono fortemente centralizzate sia da un da un punto di vista procedurale che sistemico. Questo significa che la maggior parte delle transazioni che avvengono con denaro pubblico sono contabilizzate per tramite del SIRGS che gestisce i movimenti sui capitoli di spesa della amministrazioni centrali ed i trasferimenti alle amministrazioni periferiche.

L'archiviazione sostitutiva dei documenti di natura amministrativa è prevista dall'articolo 2, comma 15, della l. 537/93. Per quanto riguarda la documentazione di natura contabile, la possibilità dell'archiviazione sostitutiva è ribadita dall'articolo 2, comma 1 della l. 367/94. Con l'ultima deliberazione 42/2001 dell'AIPA ed il richiamato articolo 6, commi 1 e 2 del DPR 445/2000, le modalità di realizzazione dell'archiviazione sostitutiva si arricchiscono di dettagliate specifiche tecniche in un contesto regolamentare che si inserisce nella più vasta problematica della gestione documentale. Per quanto riguarda la situazione italiana rispetto alla firma digitale, ricordiamo solo che oggi nel nostro Paese sono presenti, oltre al centro tecnico per la Rete unitaria della pubblica amministrazione (RUPA), 14 società autorizzate a vendere certificati alle pubbliche amministrazioni e ai privati.

Le prime esperienze italiane nel campo dell'e-procurement sono state avviate nel 2000 quando il Ministero del tesoro (oggi Ministero dell'economia e delle finanze), per il tramite della Consip, ha attivato un progetto per "la razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi delle pubbliche amministrazioni". Oggi, le amministrazioni hanno la possibilità di registrarsi come utenti del servizio acquisiti in rete PA direttamente tramite l'omonimo portale internet. Ultimata la procedura di registrazione le amministrazioni ricevono un pin code con cui accedere al "negozio elettronico" ed effettuare gli acquisiti. Il perfezionamento della procedura di registrazione di fatto prevede la sottoscrizione di una convenzione fra l'amministrazione acquirente e la Consip. Quando quest'ultima riceve gli ordini attiva le imprese fornitrici affinché consegnino il bene o predispongano quanto necessario per l'erogazione del servizio.

Le imprese fornitrici sono selezionate sul mercato tramite la procedura delle gara d'appalto. I vincitori delle gare sottoscrivono dei contratti per cui si impegnano ad accettare ordinativi di fornitura sino alla concorrenza di un valore complessivo predeterminato.
I pagamenti relativi agli ordini sono regolati direttamente dalle amministrazioni, secondo procedure e modalità tradizionali che prevedono l'utilizzo di documenti cartacei.

Nel quadro di sviluppo dell'e-procurement, la Consip ha avviato un progetto pilota per la sperimentazione delle aste on line. Tale sperimentazione, presentata all'ultimo Forum della pubblica amministrazione prevede, in linea generale, che le fasi principali del procedimento di acquisizione si svolgano via internet secondo le fasi illustrate di seguito.
1. Apertura del mercato: i fornitori sono informati della gara anche attraverso la pubblicazione on line dell'avviso d'asta o invitati a partecipare su chiamata diretta;
2. Espletamento dell'asta: la fase di negoziazione avviene sul web, attraverso rilanci in tempo reale, effettuati dai fornitori accreditati;
3. Aggiudicazione dell'asta: alla chiusura il sistema d'asta propone in automatico la migliore offerta presentata, che viene poi confermata dal fornitore e validata secondo la prassi tradizionale.

Le procedure telematiche che il Dipartimento delle politiche fiscali mette a disposizione del pubblico, per il tramite dell'Agenzia delle entrate, sono in continuo aumento. Gli strumenti con cui si gestiscono i servizi on line sono il sistema Entratel ed il portale internet dell'Agenzia. Il sistema Entratel mette a disposizione di intermediari fiscali accreditati (Centri di assistenza fiscale e commercialisti) software e canali di trasmissione dedicati, qualificando questi soggetti come un vero e proprio front office del Fisco.

Diversamente da Entratel, il sistema di dichiarazione UNICO ON LINE può essere utilizzato direttamente da tutti i contribuenti, attraverso una postazione di lavoro collegata ad internet. Senza l'ausilio di alcun intermediario, semplicemente richiedendo un PIN CODE, i contribuenti possono inoltrare le proprie dichiarazione, regolare i pagamenti a favore del fisco e registrare i contratti di locazione.
La prima sperimentazione del sistema UNICO ON LINE si è svolta nell'anno 2000. Quest'anno, ben 630.000 contribuenti hanno presentato la dichiarazione dei redditi compilando il modello Unico da una postazione internet. Considerando le altre funzioni messe a disposizione tramite il canale Fisco on line, dall'inizio dell'anno i contribuenti hanno inviato quasi un milione di documenti.

Per quanto riguarda le dichiarazioni relative alle persone giuridiche e ai sostituti d'imposta, nonché le dichiarazioni IVA, già nel 1998 era possibile presentare le dichiarazioni per via telematica attraverso il servizio Entratel. Oggi, per mezzo degli intermediari, tale servizio è stato allargato a tutte le tipologie di contribuenti. Al 31 dicembre 2001 gli utenti autorizzati al servizio Entratel erano oltre 127.000; nel corso del 2001 sono stati effettuati 5.330.000 invii concernenti 42.000.000 di dichiarazioni ed altri documenti (questionari sugli studi di settore, inizi e cessazioni attività di soggetti IVA, richieste di versamenti F24, etc.). I documenti complessivamente pervenuti dal 1998 hanno raggiunto la soglia di 150.000.000 di unità.

Recentemente l'Agenzia delle entrate ha messo a disposizione degli enti locali il servizio SIATEL che permette di notificare le nascite per l'emissione del codice fiscale, la trasmissione dei dati IRAP e permette di effettuare numerose tipologie di interrogazioni sui contribuenti e le loro dichiarazioni.