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La giustizia in Italia: problemi e prospettive di riforma
di Giuseppe Santaniello - 15.05.03

I. Nel delineare alcuni profili inerenti al tema della giustizia in Italia, sembra proficuo fare richiamo al pensiero del massimo teorizzatore del sistema dei poteri in uno Stato bene ordinato: Montesquieu, che così scriveva "La virtù civica consiste nel desiderio di vedere l'ordine nello Stato, di provare gioia per la pubblica tranquillità, per l'esatta amministrazione della giustizia, per la sicurezza della magistratura, per il rispetto tributato alle leggi, per la stabilità della Repubblica".

Alla luce di queste riflessioni mi sembra che il nucleo tematico possa rinvenire il suo punto centrale nell'individuare se, nel nostro Paese, tra gli elementi costitutivi della virtù civica dei cittadini italiani vi sia oppur no anche l'esatta amministrazione della giustizia. Temo che a questo interrogativo bisogna dare risposta negativa, finché non si realizzi il riordino del sistema giustiziale. Se diamo anche solo un rapido sguardo all'Italia di oggi, ci accorgiamo che il tema della giustizia, quale fattore primario che renda una società accettabile, vivibile, sana, è da tanti anni un problema di fondo sostanzialmente irrisolto. Anzi nella visuale della storia delle istituzioni è il punto nodale attorno a cui ruotano le scelte di chi governa e le reazioni di chi è governato, e su cui si sono accesi (in un incessante volgere di decenni) grandi dibattiti di natura politica, culturale, sociale. Da ciò dipende in larga misura anche la stabilità di una rilevante area istituzionale o addirittura di un sistema politico.

L'Italia, dopo il passaggio epocale storicamente iniziato dieci anni fa con la crisi del vecchio sistema dei partiti, ha dovuto aprire una necessaria prospettiva di riforme politiche, sociali ed economiche. Nell'ambito delle quali la voce giustizia appare sempre più importante. E dobbiamo chiederci quanta incidenza essa abbia nel rapporto tra le garanzie offerte dallo Stato e la possibilità di uno sviluppo più ampio e più sicuro degli individui e della collettività; e quale ruolo abbia nella formazione e nello atteggiamento della opinione pubblica di fronte alla fase intensa nella quale l'innovazione tecnologica e la scienza sollevano questioni inedite anche dal punto di vista dei diritti e dei doveri e della loro tutela.

Come è stato osservato da Gian Maria Fara in una sua attenta analisi, la situazione è apparsa per un lungo periodo confusa e incerta, anche per l'intersecarsi di dettati legislativi e procedure di applicazione, che hanno creato una sovrapposizione o un confuso intreccio delle competenze, allontanando la possibilità di individuare gli ambiti delle effettive responsabilità e gli elementi causali di disfunzioni o di alterazione dei corretti itinerari giustiziali.
Sicché spesso il cittadino si è trovato di fronte alla difficoltà di capire e di elaborare una propria opinione, di formulare un proprio orientamento in forma obiettiva e di attribuire, con cognizione di causa, colpe e responsabilità ai diversi attori istituzionali, interessati alla questione "giustizia".
Ed è da notare che, se i fattori causali di tale situazione, non sono mai stati condivisi in maniera bipartisan ma anzi sono stati oggetto di forti divergenze, invece alcuni elementi fattuali hanno dovuto essere accettati (per la forza incontrastabile delle cose) fra quasi tutti gli esponenti dei soggetti istituzionali, a prescindere da opinioni soggettive.

La lentezza della nostra macchina giudiziaria non può essere disconosciuta. La possibilità di ottenere giustizia in tempi accettabili, appartiene ancora, nel vissuto dei cittadini, a una mera ipotesi non suscettibile di concrete verifiche nella realtà.
E in non poche occasioni sul fronte penale il braccio della legge ha finito per colpire con affrettata presa cittadini che poi innanzi agli organi giusdicenti hanno vista riconosciuta la loro innocenza.
Ma questi (si dirà) sono gli inconvenienti di qualsiasi sistema: ogni produzione ha i suoi scarti o i suoi pezzi difettosi, però nel complesso funziona. Il problema è che ripararsi dietro la fisiologia dell'errore, trattandosi di persone e di vite umane, non aiuta a far attecchire e crescere nei cittadini la fiducia nella giustizia.

Né è stata data sempre una piena risposta a quella domanda di sicurezza, che è oggi una vera e propria richiesta di affermazione e di tutela dei diritti di cittadinanza. Sicché occorre concentrarsi con metodo nella definizione di strumenti idonei ad assicurare alla giustizia coloro che compiono delitti e nell'affermare la capacità e l'autorità dello Stato attraverso la certezza della punizione e l'effettiva espiazione delle pene comminate.
E non possiamo non ricordare il pensiero di Giovanni Conso, fonte autorevole, che già nel 1996 parlava del disorientamento che si propaga nella pubblica opinione: "Siamo preoccupati tutti, ad ogni livello, per l'approccio ai problemi della giustizia. E' innato il bisogno di certezze, lo si sente soprattutto quando i tempi sono difficili. Ecco perché si vorrebbe chiarezza e completezza di risultati".

II. Sulla base dei profili finora delineati, dobbiamo ribadire che l'ordinamento giudiziario, nei suoi elementi strutturali e funzionali, e quello intimamente connesso di una corretta giustizia sono tra i temi più delicati, su cui si manifestano sensibilità e atteggiamenti spesso divaricanti; ma appare ormai indifferibile una definizione chiara e coerente dei problemi all'interno di un quadro di certezze e di garanzie per il cittadino.
E' opportuno precisare che va assolutamente riconosciuto il ruolo rilevante che spetta alla magistratura, di cui è innegabile il compito positivo per il contributo dato nella lotta al crimine, sia individuale sia organizzato, e a taluni episodi di malcostume politico. Ma è altrettanto evidente che, accanto a innegabili benemerenze sussistono nodi storici e non risolti, anzi, se ne sono sviluppati altri nuovi e più complessi che mettono in discussione l'equilibrio della organizzazione giurisdizionale finora costituita.

Come ha scritto Renzo Foa in un suo recente articolo "Rileggendo i vari passaggi dell'ultimo decennio, vediamo bene, anno dopo anno, che l'istituzione giustizia ha prevalso quando si trattava di richiamare talune zone della politica al rispetto della legge", ma è stata vista dall'opinione pubblica come un potere improprio quando si sia orientata, in qualche sua articolazione, come organismo di supplenza rispetto a poteri spettanti istituzionalmente all'organizzazione politica. Invero è da escludere ogni tentativo di percorrere la c.d. "via giudiziaria" al potere politico.
Si sarebbe configurato il pericolo di una deriva istituzionale anche se ciò era riferibile specialmente al momento storico della verificatasi implosione dei vecchi partiti.

III. Per troppo tempo è rimasta inattuata la settima disposizione transitoria della nostra Carta costituzionale, la quale poneva in rilievo l'esigenza di una "nuova legge sull'ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione". La necessità di tale profondo riassetto è stata, poi, ribadita più volte anche dalla nostra Corte Costituzionale, di cui basterebbe ricordare la decisione del 19 maggio 1982 n. 872, che richiamava la "preminente esigenza di dare una piena attuazione al precetto costituzionale".
Sicché non possiamo non ritenere che sia ormai compito ineludibile dell'attuale Parlamento elaborare una legge organica, che costituisca l'approdo innovativo e costruttivo di un lungo percorso capace di fare avanzare nei suoi tratti strutturali e funzionali il fattore "giustizia".

Non sarà superfluo rievocare, in una rapida sintesi, l'iter storicamente svoltosi, nelle sue varie tappe, del sistema giustiziale del nostro Paese.
Tale itinerario può essere tracciato, sulla base di un'analisi svolta da uno dei più illustri costituzionalisti, Livio Paladin. Egli osservò che il sistema giudiziario esistente in Italia (nel momento in cui l'assemblea costituente fu chiamata ad operare le sue scelte sul problema giustizia) derivava (per integrazioni e modificazioni successive, ma sostanzialmente senza soluzione di continuità) dalla organizzazione giudiziaria istituita con la emanazione dello Statuto albertino, sul modello burocratico del giudice funzionario di derivazione francese.

In sede costituente, i punti base del nuovo assetto costituzionale della magistratura (il quale venne esplicitato nel titolo IV della Carta costituzionale) furono individuati: a) nel superamento della configurazione "delegata"del potere giudiziario; b) nello accoglimento del principio di legalità dell'azione penale; c) nella eliminazione della ingerenza dell'esecutivo sui provvedimenti sullo status del magistrato, da attribuire a un organo interno alla stessa magistratura.
Emersero peraltro anche orientamenti più o meno contrari alla formazione di una "casta chiusa" dei giudici, sottratta a ogni forma di controllo esterno; e perplessità furono avanzate sulla opportunità di recidere ogni collegamento del "pubblico ministero" con l'esecutivo. Fu inoltre ampiamente dibattuto il ruolo dello stesso ufficio del ministro della giustizia. In esito alla discussione del progetto presentato dell'on. Ruini all'assemblea costituente (che aveva già operato una prima mediazione tra le varie posizioni in contrasto) si pervenne alla formulazione del testo attuale degli art. 101-113 della Carta costituzionale, in cui risultano sancite le guarentigie dei giudici.

La dottrina successiva non ha mancato però di sottolineare talune immanenti antinomie (la definizione è sempre del prof. Paladin) prospettando problemi di conciliabilità fra il principio di riconduzione della funzione giudiziaria alla sovranità popolare (art. 101) e il sistema di nomina, non elettiva, dei giudici; tra la distinzione dei magistrati per funzioni (art. 107, comma terzo) ed il sistema di promozione presupposto dall'art. 105; tra la differenziazione del pubblico ministero della magistratura requirente e la riconduzione dello stesso P.m. alla autorità giudiziaria (art. 104, comma terzo).
D'altronde occorre ricordare che proprio l'on. Ruini, nella sua relazione al progetto costituzionale, aveva affermato che "la costituzione è solo la cuspide di una piramide di norme ormai in gran parte da rivedere nel corso della legislazione repubblicana".

Senonché tutta la legislazione successiva all'entrata in vigore della Costituzione ha stentato a intraprendere la via di un'organica riforma dell'ordinamento giudiziario e ha imboccato la strada di interventi parziali e settoriali destinati a realizzare, in forma parcellizzata, soltanto singoli momenti e aspetti del complesso disegno riformistico. Sicché in sostanza non si è mai raggiunto l'obiettivo di una normazione adeguata, capace di corrispondere alle esigenze di una giustizia assolutamente extra partes, sollecita nel compiere i percorsi giudiziari legislativamente previsti, avvalendosi della soggezione dei giudici soltanto alla legge e della loro indipendenza funzionale.
E, come osserva l'autore già citato, l'indipendenza dell'ordine giudiziario è valore non finale, ma a sua volta strumentale rispetto a quello scopo ultimo della obiettività e legalità dell'amministrazione della giustizia (in cui si riflette la primaria esigenza che i cittadini non siano limitati nello loro libertà fondamentali se non nei casi e nei modi previsti dalla legge).

IV. Ed ora una nota conclusiva.
Da troppo tempo le numerose leggi che in un lungo itinerario storico si sono susseguite nell'intervenire in maniera frammentaria e spesso improvvisata sul tema "giustizia", hanno segnato soltanto tappe provvisorie e con effetti sempre controversi.
E' da formulare ora il forte auspicio che finalmente il Parlamento raggiunga, questa volta, non un punto di tappa, ma un traguardo sicuro, capace di dare a tutti i cittadini piena fiducia nei valori della giustizia quale linfa vitale della nostra società.