Le relazioni - 19

Il diritto del futuro è anche e-government e leggi on line -  L'esperienza della Regione Toscana

L'architettura istituzionale dello Stato italiano sta mutando alla luce delle modifiche costituzionali sopravvenute a partire dal 2000 (riforma del Titolo V della Costituzione). Tali modifiche hanno determinato uno spostamento di poteri, competenze e risorse pubbliche verso gli enti più vicini ai cittadini, alle imprese e al territorio, secondo il principio di sussidiarietà. L'attuale quadro normativo apre quindi nuove prospettive per valorizzare e stimolare le capacità di autogoverno e il rapporto tra cittadini e istituzioni.

Naturalmente perché il processo si avvii sono richiesti nuovi assetti organizzativi e approcci culturali di sistema che garantiscano il percorso innovativo intrapreso.
In questa prospettiva le tecnologie dell'informazione e della comunicazione appaiono essere strumenti eccezionali, in quanto non possono che favorire la cooperazione e il coordinamento fra enti e successivamente fra enti e cittadini.

Tuttavia nella realtà amministrativa che va configurandosi a seguito dell'introduzione dell'ICT permangono, e anzi vanno approfondendosi, alcuni elementi di criticità che sono impliciti nel processo, ma che destano qualche preoccupazione. Da qui il mio intervento in questo forum, con alcune considerazioni derivate da recenti studi valutativi europei e dall'esperienza da me personalmente maturata all'interno degli enti locali. A seguire sottopongo alla vostra attenzione la Legge regionale n. l/2004 della Regione Toscana, la prima in materia, che propone una visione orientata a queste finalità e che ho contribuito ad elaborare all'interno dell'Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del CNR in raccordo con l'assessorato competente della Regione Toscana.

L'idea di predisporre una legge che disciplini la materia deriva dalla convinzione che l'utilizzo sempre più diffuso delle nuove tecnologie nella PA può essere senz'altro un elemento chiave per il cambiamento dei processi e l'aggiornamento della cultura amministrativa, ma non è sufficiente. Secondo la mia esperienza, infatti, servono specifiche norme di supporto per stimolare le azioni da parte degli enti che sono protagonisti di questo processo.

Quando si iniziò a parlare di e-government qualcuno si aspettava immediati vantaggi in termini di riduzione dei costi. Tale valutazione fu errata e già dopo alcuni anni dall'avvio del processo, si rilevò che gli enti avevano dovuto incrementare la spesa a causa degli ingenti investimenti necessari per la trasformazione degli apparati burocratici, per l'acquisizione delle strumentazioni elettroniche e per la predisposizione dei collegamenti in rete. La condizione che si è data nelle PA è stata quindi quella di un aggravio della spesa, anche in conseguenza del fatto che spesso modalità diverse di lavoro hanno dovuto convivere per anni.

Si deve considerare inoltre che le riduzioni di costi, presumibilmente sopravvenute a regime, probabilmente non si sono trasformate in risparmi complessivi a causa del fatto che gli enti pubblici, proprio perché tali, non potranno mai rifiutare l'interazione con "clienti" costosi (anziani, disabili, ammalati, indigenti e disagiati in genere). In tal modo gli e-services, resi possibili dall'avvento delle nuove tecnologie nelle PA, in pratica si sono aggiunti ai servizi tradizionali esistenti.

Solo un processo di formazione continua e capillare dei soggetti che fungono da intermediari con tali categorie sociali e un convinto investimento nei sistemi che conduca a una maggiore diffusa accessibilità produrrà significativi mutamenti in futuro e, auspicabilmente, una riduzione di costi.Tutto questo, naturalmente, a condizione che ci sia una reingegnerizzazione delle procedure e dei processi interni alla PA attraverso strategie precise, ossia l'adozione di soluzioni tecnologiche comuni, l'integrazione delle procedure di lavoro, la condivisione di dati e informazioni, l'interoperabilità dei sistemi e il riuso delle soluzioni.

La realizzazione dell'e-government richiede una forte visione e pianificazione strategica, la disponibilità di risorse per la trasformazione degli apparati, la volontà di cambiamento nella dirigenza, la capacità di progettare un nuovo tipo di servizio pubblico, la cultura di servizio verso il cittadino, la valorizzazione dei dipendenti attraverso la formazione, ma soprattutto l'esistenza di un rapporto consolidato di fiducia verso le istituzioni e lo Stato da parte del cittadino e delle imprese per potersi affidare ai sistemi di security e di privacy che l'e-government presuppone.

Certo l'e-government non è solo applicazione di nuove tecnologie, ma queste indubbiamente costituiscono un notevole volano per lo sviluppo di nuove opportunità per il complesso degli utenti. L'interoperabilità dei sistemi, i programmi open source e i sistemi sempre più sofisticati che garantiscono la sicurezza delle transazioni, oltre alla disponibilità di canali differenziati per l'accesso di utenze diverse sono elementi trainanti per un sempre maggiore sviluppo.

Dopo alcuni anni di esperienza si può tentare di riflettere sugli esiti delle politiche di e-government a livello europeo, anche se la situazione è in continua evoluzione e il quadro è sottoposto a rapidi mutamenti. Alcune considerazioni, tuttavia, possono essere fatte, a partire dalla constatazione che attualmente si registra una maggiore disponibilità di applicazioni rivolte alle imprese piuttosto che ai cittadini (con divario in aumento), e che i servizi della PA più riconosciuti e usati sono quelli coordinati centralmente dagli Stati (fisco, ricerca lavoro, ecc.) con un notevole e preoccupante disallineamento tra servizi disponibili e domanda dell'utenza.

Ciò significa che siamo in presenza di un significativo e oggettivo divario digitale, dovuto a problemi di accessibilità diffusi, a una mancanza di fiducia nella sicurezza e nella privacy dei sistemi, a una mancata consapevolezza sulle opportunità digitali e alla carenza diffusa di formazione a tutti i livelli. Per quanto riguarda le percentuali di uso fra i servizi on-line e off-line risultano più usati on-line i servizi che richiedono l'immissione di pochi dati personali o addirittura nessuno (cataloghi di biblioteche, servizi di ricerca occupazione o cambio di indirizzo), a conferma della tendenza da parte degli utenti a non ritenere ancora sufficientemente garantita la sicurezza e la privacy dei sistemi informativi.

Le fasi necessarie per lo sviluppo delle politiche di e-government sono ormai condivise a livello europeo ed esaminando i dati provenienti dai vari paesi si nota una certa omogeneità, indice di tendenze diffuse.
Dal punto di vista dell'utenza si chiedono applicazioni il più possibile orientate al cittadino, con interfacce semplici, basate sugli eventi della vita (registrazione di una nascita, iscrizione a scuola, avvio di attività economica, ecc.), e un iniziale affiancamento tra canali tradizionali (ancora con rapporto interpersonale fra impiegato e cittadino) e canali basati principalmente sull'ICT. Gli utenti inoltre si aspettano una maggiore democrazia e un maggior rispetto dei diritti, dovuti all'auspicabile alto livello di interazione e tempestività garantito dall'uso dell'ICT, alla maggiore trasparenza e semplificazione dei procedimenti (altrimenti non informatizzabili), a una particolare cura nel predisporre sistemi altamente accessibili.

Tuttavia la recente legislazione nazionale non sembra orientata in questa direzione: in contrasto con le solenni dichiarazioni di principio enunciate dal "Codice dell'amministrazione digitale", la legge 15/05 modifica per l'ennesima volta la "storica" 241/90, restringendo il diritto di accesso dei cittadini ai documenti amministrativi e addirittura escludendo espressamente l'accesso "nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione".

Se vogliamo individuare le missioni dell'e-government per il prossimo futuro potremmo sintetizzarle nel modo seguente, secondo le definizioni proposte a livello europeo:
a) l'erogazione elettronica di servizi e di informazioni ai cittadini (Government to Citizen);
b) la gestione elettronica delle relazioni transazionali con le imprese (Government to Business);
c) le procedure elettroniche di acquisto, le gare di appalto, la gestione online dei rapporti con i fornitori, il mandato di pagamento elettronico, ecc. (Government to Procurement);
d) l'interconnessione tra uffici della pubblica amministrazione centrale e locale (Government to Government);
e) i processi di comunicazione del personale pubblico e la gestione dei rapporti tra uffici (Government to Employees).

Ci troviamo in presenza di percorsi complessi che implicano una già raggiunta efficienza interna degli uffici e di conseguenza la possibilità di attivare processi interattivi con gli interlocutori esterni, garantendo tempi rapidi ed efficacia nelle risposte.
Sull'erogazione elettronica di servizi e di informazioni ai cittadini il nostro Paese appare in ritardo su un punto della massima importanza: quello dell'accesso alle fonti normative. In molti Stati europei è possibile accedere gratis via Internet alle gazzette ufficiali (un esempio per tutti: "Legifrance", che offre i testi di tutte le leggi in vigore, ma anche in Austria, Gran Bretagna, Belgio ecc. è possibile ricercare on line i testi degli atti normativi). In Italia è in corso il progetto "Norme in rete", fondato su una innovativa struttura di standardizzazione e indicizzazione (opera anche dell'ITTIG). Ma non esiste una norma che obblighi le amministrazioni alla pubblicazione telematica, con accesso gratuito, alle fonti normative, soprattutto quelle nazionali.

La Gazzetta ufficiale è disponibile gratis solo per sessanta giorni dalla pubblicazione, con forti limitazioni e in un formato non standard. Occorre una legge che aggiorni le disposizioni sulla pubblicazione delle leggi, colmando una lacuna che oggi vanifica ogni serio tentativo di avvicinare le istituzioni ai cittadini.

Definire una strategia di e-government che produca qualche risultato a breve termine non è facile, tuttavia gli elementi fondanti ormai sono sufficientemente condivisi all'interno dei vari Stati europei.
Innanzitutto facilitare e semplificare l'accesso ad un'ampia varietà di servizi pubblici, quindi garantire l'accesso 24 ore al giorno, 7 giorni alla settimana, per 12 mesi, ridurre i costi di erogazione di alcuni servizi, contenere la burocrazia e le demarcazioni giuridiche (territoriali/organizzative) offrendo servizi unificati, uniformare la modulistica da rendere disponibile on-line per il downloading o per la compilazione elettronica, completare i programmi di digitalizzazione entro un termine temporale condiviso fra uffici pubblici, pena l'impossibilità di attuare i principi dell'interoperabilità e della cooperazione applicativa, unica vera speranza per lo sviluppo di queste strategie innovative.

I problemi accennati precedentemente erano ben presenti al legislatore regionale nel momento in cui ha sollecitato la discussione tra soggetti politici e categorie economiche e sociali e ha predisposto la prima legge di quadro in materia emanata in Italia. Si tratta della legge Regione Toscana 26 gennaio 2004, n. 1 (pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Toscana 30 gennaio 2004, n. 3) e consultabile in rete all'indirizzo http://www.rtrt.it/leggeistitutiva.php, recante norme su "Promozione dell'amministrazione elettronica e della società dell'informazione e della conoscenza nel sistema regionale. Disciplina della Rete Telematica Regionale Toscana".

La legge "ha ad oggetto la programmazione e la promozione delle attività volte a realizzare modalità di amministrazione elettronica a fini sia di semplificazione, trasparenza e integrazione dei processi interni alla PA sia di efficienza dei servizi per i cittadini e le imprese". Intende contribuire ad attuare una strategia organica e unitaria per lo sviluppo della società dell'informazione e della conoscenza e inoltre istituisce una forma innovativa di coordinamento fra Enti, ossia la Rete Telematica Regionale Toscana (RTRT). Tale Rete è una forma stabile di coordinamento del sistema regionale delle autonomie locali e di cooperazione del sistema stesso con altri soggetti, sia pubblici che privati. I criteri guida cui il legislatore si è ispirato, sulla base delle peculiarità e dell'esperienza già maturata nel territorio toscano, sono quelli del coordinamento fra enti, del riuso delle soluzioni e dell'inclusione nel sistema di rete, e quindi nella società dell'informazione, di soggetti pubblici e privati e dei semplici cittadini.

La legge, attraverso lo strumento del Piano di Attività annuale della Rete e sulla base delle risorse previste nei capitoli di spesa appositamente predisposti dalla Giunta regionale, promuove lo sviluppo coordinato dei sistemi informativi pubblici, la valorizzazione delle aggregazioni di soggetti costituite su base tematica o territoriale, comprese le reti civiche unitarie e le articolazioni territoriali dell'amministrazione statale, e infine l'utilizzazione di standard informativi e documentali aperti negli scambi tra amministrazioni pubbliche e con riferimento ai dati da rendere pubblici. Attraverso la legge si intende inoltre garantire la qualità dei dati in termini di correttezza, di aggiornamento, completezza e coerenza, nonché di integrità degli stessi nella gestione telematica, anche mediante l'adozione di tecniche di marchiatura elettronica e criptazione.

Il legislatore pone particolare attenzione alla promozione, al sostegno e all'utilizzo preferenziale di soluzioni basate su programmi con codice sorgente aperto, in osservanza del principio di neutralità tecnologica, al fine di abilitare l'interoperabilità di componenti prodotti da una pluralità di fornitori, di favorirne la possibilità di riuso, di ottimizzare le risorse e di garantire la piena conoscenza del processo di trattamento dei dati.

Nel perseguimento delle proprie finalità la legge introduce principi di forte innovazione orientati ad una visione cooperativa dell'amministrazione pubblica e quindi tra i criteri guida si trovano: la valorizzazione dei soggetti istituzionali, economici e sociali come produttori di informazioni e di contenuti condivisi in rete; l'educazione all'uso consapevole del patrimonio informativo e statistico delle pubbliche amministrazioni; l'educazione all'uso consapevole della Rete e degli strumenti, con particolare riferimento ai vantaggi connessi all'utilizzo di programmi liberi e a codice sorgente aperto e infine l'adozione di misure, soluzioni tecnologiche, standard e pratiche di sviluppo che favoriscano l'inclusione sociale, garantendo l'accessibilità, con specifica attenzione alle diverse abilità e promuovendo l'usabilità dei sistemi informativi.

Altro importante scopo della legge, emerso nel dibattito consiliare, è quello di incentivare, qualificare e coordinare i servizi di rete per uno sviluppo socioeconomico equilibrato del territorio regionale, anche attraverso la costituzione di punti di accesso assistito, e inoltre di dare sostegno alle famiglie, alle scuole e ad altre formazioni sociali nell'acquisizione di concrete possibilità di accesso ai servizi erogati con strumenti tecnologici e telematici.

L'altro aspetto interessante, che emerge dalle indagini europee e a cui la legge ha voluto dedicare attenzione è l'incentivazione per lo sviluppo di iniziative rivolte a generare fiducia nella rete da parte degli utenti. L'art. 7 della legge tratta delle modalità di finanziamento sia per le iniziative regionali che per quelle degli enti locali. Per la prima tipologia, ossia quelli regionali, le risorse saranno destinate a interventi a sostegno degli obiettivi generali della legge, della formazione del personale della Regione e degli enti locali e infine, degli interventi a sostegno della gestione e dello sviluppo dell'infrastruttura tecnologica.
Per quanto riguarda il secondo tipo di interventi, quelli per gli enti locali, si sottolinea un aspetto importante, ossia che gli enti locali, nel rispetto dei rispettivi ambiti di autonomia, dovranno comunque coordinare i propri interventi con quelli definiti nella programmazione regionale, attraverso la partecipazione alle attività e ai progetti della Rete, pena l'esclusione da qualsiasi forma di supporto.

E' l'idea della "Comunità" quella che si vuole affermare, "Comunità" di cui si devono accettare gli onori e gli oneri, una sorta di limitazione di sovranità in cambio però di una condivisione strategica e di una unitarietà di obiettivi. E' così che "i finanziamenti regionali degli interventi degli enti locali sono graduati, sulla base di criteri condivisi nella Rete, in relazione sia alla congruenza degli interventi stessi con gli atti di programmazione sia al loro livello di integrazione territoriale e di compartecipazione al finanziamento".

Lo spirito della norma credo che sia molto chiaro e fortemente condivisibile: se stai nella Rete ne accetti le regole e ne avrai tutti i vantaggi e inoltre i cittadini del tuo territorio potranno usufruire di servizi condivisi.

La legge toscana ha contenuti innovativi, che vanno nella direzione di una ottimizzazione delle risorse e di una standardizzazione degli strumenti. L'obiettivo è quello di dare il massimo dell'accessibilità alla Rete attraverso gli strumenti del finanziamento a progetti di formazione diffusa e di predisposizione di punti di accesso assistiti. Attenzione particolare si dà anche ai contenuti che le pubbliche amministrazioni e i soggetti che fanno parte della Rete possono mettere a disposizione di tutti. Anche per questi si tratta di garantire forme di condivisione e di predisporre contenuti che siano di utilità per i vari soggetti che alla rete si accostano.

Un modello di rete trasparente, accessibile, con standard, gestita in open source, costruita nei suoi contenuti da tutti i soggetti partecipanti in un'ottica di condivisione di risorse e di finalità. L'obiettivo è quello di una pubblica amministrazione aperta e disponibile per il cittadino.
La soluzione a questo complesso di problemi non potrà essere affidata soltanto a una legge (come quella descritta), ma certo una buona legge potrà rappresentare il punto di partenza per avviarsi verso la nuova cultura auspicata. Speriamo che questo possa succedere anche in altre regioni d'Italia.
 

* Responsabile di ricerca - Istituto di Teorie e Tecnica dell'Informazione Giuridica del Consiglio Nazionale delle Ricerche - Firenze - http://www.ittig.cnr.it/