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 Il diritto di accesso

Rolleri: tra i diritti del cittadino e i "diritti di cancelleria"
Intervista di Manlio Cammarata - 23.09.99

Due settimane fa, con Mali della giustizia e nuove tecnologie, Francesco Brugaletta ha riproposto il tema dell'uso dell'internet per rendere più efficace l'attività giudiziaria e assicurare ai cittadini il diritto di accesso alle leggi.
Problemi annosi (sollevati per la prima volta in queste pagine dalla stesso Brugaletta nel '95, vedi
Trasparenza nell'esercizio del potere, diritto alle informazioni e nuove tecnologie), ma che fino a oggi non hanno trovato risposte adeguate.
Oggi possiamo fare il punto sulla situazione, grazie a notizie che provengono direttamente dalla fonte più qualificata: il magistrato Floretta Rolleri, responsabile dell'ufficio "Sistemi informativi automatizzati per l'amministrazione della giustizia". Notizie interessanti, che da una parte mostrano un'impostazione chiara e aggiornata e uno stato dei lavori forse più avanzato di quanto si potesse immaginare, ma dall'altra indicano ancora una volta come la farraginosità delle procedure burocratiche e amministrative riesca a bloccare qualsiasi innovazione: per esempio, sembra che l'ostacolo insormontabile per la pubblicazione telematica della Gazzetta ufficiale siano le mille lire del fascicolo di carta!

Verso il processo telematico

D. Dottoressa Rolleri, a che punto siamo con l'informatizzazione delle attività giudiziarie? Il 2000 è alle porte, abbiamo il documento informatico che consentirebbe di snellire enormemente le procedure, ma tutto sembra fermo.

R. Per quello che riguarda l'informatizzazione della giustizia, molti passi sono stati fatti e molti sono da fare. Le scadenze che abbiamo di fronte, che per noi non sono solo il millennium bug, ma anche la partenza del giudice unico il 2 gennaio, hanno necessariamente provocato un'accelerazione. Questo grazie anche al fatto che, finalmente, sono stati assunti nell'amministrazione della giustizia dei tecnici informatici e che si è creata un'organizzazione territoriale e amministrativa che fa capo a questo ufficio, per supportare le scelte dell'amministrazione centrale, che però interessano anche gli uffici giudiziari, che sono il cuore del "servizio giustizia".

D. E' stato completato il collegamento telematico tra gli uffici?

R. La rete unitaria della giustizia, la RUG, che collega tutti gli edifici e tutti gli uffici giudiziari, è in fase di collaudo finale. Ieri (16 settembre, n.d.r.) abbiamo iniziato le prove. Siamo riusciti a ottenere un finanziamento dell'Unione europea per la sicurezza della rete per le regioni meridionali, e ora stiamo completando il discorso sulle regioni settentrionali. Tutto questo sarà completato entro l'anno. Queste sono le premesse indispensabili per l'avvio del giudice unico, ma anche per la circolazione sicura di tutti i dati.
In più stiamo realizzando applicazioni che sono fondamentali per quello che riguarda la certezza dell'esecuzione della pena, perché per avere un'esecuzione certa servono informazioni certe. Stiamo creando, già da alcuni mesi, un'interazione automatica tra i registri informatici e il casellario, diretta a creare una banca dati nazionale dei carichi pendenti, che diverrà ufficiale col giudice unico (perché altrimenti ci potrebbero essere sfasamenti), preludio alla costruzione automatica del certificato penale del condannato definitivo, su cui si innesta l'esecuzione della pena. Così bruciamo i tempi e i ritardi, in parte dovuti anche a una regolamentazione che risale al 1931.

D. Ma l'accesso telematico al casellario è possibile dal '91, se non ricordo male. E' solo una questione di collegamenti.

R. Non era possibile, perché il regolamento si basava sul cartaceo, quindi sulla scheda, non duplicabile, che veniva redatta a mano e mandata con la posta al casellario del luogo di nascita, dove veniva immessa nel sistema. Il DPR 513/97 ha risolto il problema con il documento informatico. Prima era impossibile, dal punto di vista giuridico, superare queste difficoltà.

D. A che livello siamo con l'automazione d'ufficio? In qualche ufficio si vedono ancora sistemi di videoscrittura sotto DOS.

R. Tutti gli uffici, a seconda del tipo di lavoro che svolgono, usano Microsoft Word, non sotto DOS, ma sotto Windows 95-98 (o NT se sono in rete). Io ho fatto una lunga lotta per convincere i miei colleghi magistrati ad abbandonare WordStar, non perché ce l'avessi con WordStar, ma per una questione di standard. Alcuni avevano ancora Olitext!. Ci sono riuscita solo nel momento in cui, con la fornitura dei PC portatili, ho fatto sottoscrivere non solo un impegno a utilizzarlo per le esigenze dell'ufficio, così sgravando il lavoro delle cancellerie, ma anche a utilizzare il sistema di videoscrittura messo a disposizione dall'amministrazione. Per evidenti motivi di uniformità.

D. Ma quanti sono i magistrati che realmente lavorano con PC?

R. A livello dei pubblici ministeri, praticamente tutti, direi più del novanta per cento. Per quello che riguarda i giudici la percentuale è sicuramente inferiore e si aggira fra la metà e i due terzi. Comunque il penale è molto più avanti del civile, perché è dall'89 che si è partiti con una forte pressione, e poi c'è il confronto con i pubblici ministeri.

D. Sembra che le disposizioni sul documento informatico del DPR 513/97 non risolvano tutti i problemi della smaterializzazione dei documenti. Occorrono altre disposizioni, legislative o regolamentari, per la completa applicazione della firma digitale nell'amministrazione della giustizia?

R. Abbiamo già un progetto che riguarda l'ufficio copie del tribunale di Roma, come ufficio campione, per usare la firma digitale per tutti i casi in cui è necessaria la firma autenticata. Tutte le copie che ora vengono rilasciate come copie autentiche, e anche quelle che ora sono rilasciate come copie semplici, non avranno più bisogno della carta e quindi saranno consegnate su dischetto o, meglio ancora, spedite per via telematica.
Ma su questo punto c'è qualcosa di più. Stiamo facendo il regolamento sul processo telematico. Stiamo studiando, insieme all'università di Napoli, come organizzare l'aspetto certificativo. Poi c'è da mettere a punto l'organizzazione a livello periferico. Nel regolamento per il processo telematico, che comunque è in fase di definizione, viene affrontato il problema di rendere possibile non solo la consultazione dei dati, che è ormai una realtà diffusa (anche se non c'è ancora un'identificazione sicura di "chi cerca cosa"), ma proprio lo scambio degli atti attraverso la rete. Il problema che blocca, in parte, questo sviluppo, che secondo me è veramente la rivoluzione del processo, è il fatto dei diritti. Se si può fare tutto telematicamente e poi bisogna andare in cancelleria ad appiccicare le marche. Il pagamento telematico passa attraverso il Ministero delle finanze, per il momento. Abbiamo messo in piedi un gruppo di lavoro col Ministero delle finanze e forse nella legge finanziaria ci saranno già delle norme che modificheranno e semplificheranno l'imposta di bollo, per arrivare al pagamento telematico dei diritti di cancelleria.
Per il processo telematico non basta la firma digitale, questa ormai la abbiamo, ma occorre anche il pagamento telematico dei diritti di cancelleria, che si potrà fare in diversi modi, forse anche in misura forfetaria.

D. Non dobbiamo dimenticare che nella prima bozza di normativa sulla firma digitale si prevedeva di esonerare il documento informatico da qualsiasi balzello, in ragione degli enormi risparmi che questo consente rispetto alla gestione cartacea.

R. Questo non è un problema del Ministero della giustizia, riguarda il Ministero delle finanze.

D. Poi c'è tutto il settore delle notifiche.

R. Le notifiche sono un'altra delle cose che la rete e la firma digitale renderanno possibili. Ma non serviranno modifiche legislative, secondo me basteranno delle modifiche regolamentari, che potrebbero essere affrontate proprio in questo regolamento sul processo telematico.

D. Tempi prevedibili?

R. Su alcuni punti possiamo arrivare in tempi ragionevoli, per esempio, entro il prossimo anno al Tribunale di Bologna non solo faranno le copie con la firma digitale, ma prevedono di mettere a disposizione tutti i documenti via internet. Ogni avvocato potrà accedere direttamente a tutti gli atti che gli interessano.

Il diritto di accesso alla legge

D. Passiamo a un altro argomento, a un aspetto che ormai si può definire scandaloso: quello dell'accesso via internet al dato giuridico di base, cioè alle norme. Se ne parla da anni, tutti ormai sembrano d'accordo sulla necessità di mettere le leggi a disposizione del cittadino anche via internet, ma sembra che nulla si muova. A che punto siamo?

R. Grazie anche un'iniziativa dell'AIPA, il nostro ministero è stato scelto come capofila di un progetto che si chiama La norma in rete. Dovrebbe essere un sito che rimanda agli altri siti per dare al cittadino l'accesso alle norme. Lo studio di fattibilità è stato affidato all'Istituto per la documentazione giuridica del CNR, per quello che riguarda la struttura degli standard, perché ogni sito, per essere rilanciato, deve rispettare degli standard. Tutto questo si pone nell'ottica della diffusione e della gratuità del servizio.
Pensiamo che il prototipo verrà realizzato dal Cineca di Bologna, per il semplice motivo che è il provider del nostro sito "giustizia.it" e ha avuto l'incarico anche di studiare i motori di ricerca: Il progetto coinvolge gli altri "fornitori di informazioni giuridiche", in primo luogo la Cassazione, ma anche le Camere e il Poligrafico. Il Poligrafico certifica la data di pubblicazione delle norme e quindi la loro entrata in vigore. Per superare questo ostacolo occorre una norma ad hoc, in modo che l'entrata in vigore non sia più legata all'uscita della Gazzetta ufficiale, ma a qualche altro evento.

D. Che potrebbe essere proprio la pubblicazione della Gazzetta ufficiale on-line!

R. Infatti stiamo verificando le connessioni telematiche del nostro ufficio leggi e decreti con il Poligrafico. L'idea è quella di prendere le norme dai vari produttori, anche prima della Gazzetta ufficiale, per poi inserire la data, ma non di riprodurre, di ristampare la Gazzetta.
Invece, per quello che riguarda l'evoluzione dell'informatica giuridica, c'è tutto un altro discorso, perché una cosa è una banca dati e una cosa è l'informazione che si può avere via internet, allo stato attuale dell'arte. Anche se l'obiettivo della norma in rete è di creare una specie di AltaVista giuridico, quindi un motore di ricerca che si specializzi sulla ricerca giuridica per evitare la ridondanza e il rumore, non avrà mai le caratteristiche di una banca dati che, fin dall'inizio, ha avuto come finalità principale la ricerca del dato giuridico globale: norme, giurisprudenza, dottrina.
Però anche il CED della Cassazione, per essendo a mio giudizio un sistema di information retrieval evolutissimo dal punto di vista delle funzioni, ha dei grossissimi problemi dal punto di vista dell'architettura e dell'interfaccia. Primo, perché deve assolutamente migrare verso sistemi aperti, anche per aprire la concorrenza tra diversi fornitori, poi perché ci vuole un interfaccia in modalità internet. Per questo abbiamo già affidato uno studio di fattibilità, a seguito di gara, chiedendo competenze specifiche nel settore dell'information retrieval. Lo studio è già in fase avanzata.
L'idea è quella di avere dei servizi specialistici, al di là della ricerca libera, affinché chi è interessato a un certo settore si abboni per avere tutti gli aggiornamenti che riguardano la sua materia. Ci può essere anche l'utente generico, quello più esperto e quello meno esperto, partendo dal presupposto che tutti dovrebbero avere l'accesso gratuito (per l'abbonamento, non per la connessione!) via internet. Fra l'altro, con il 1. gennaio del 2000, anche la rete della Cassazione andrà sulla rete unitaria della giustizia.

D. Sono passi avanti, e non piccoli. Ma resta il problema di base: quello della reperibilità della Gazzetta ufficiale. Chi abita in provincia, per avere una copia della Gazzetta deve perdere una buona mezza giornata, perché si deve recare nel centro del capoluogo più vicino. E anche chi sta a Roma o a Milano difficilmente trova la Gazzetta sotto casa.

R. Il problema è che la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale è essenziale per la validità delle norme. Una cosa diversa è l'informazione contenuta nella Gazzetta. E per questa, a parte il fatto che è già recuperabile su internet, c'è il problema della specializzazione del motore di ricerca. Perché con il numero della legge, tutti la sanno trovare, ma quando si deve fare una ricerca sul testo, il non giurista non sa come fare. Questo per il sistema con cui sono scritte le leggi in Italia. Che sia una cosa voluta o non voluta, che sia il frutto delle contorsioni con cui fin da piccoli ci hanno abituato a parlare per rinvii e per perifrasi, il problema della ricerca testuale è un problema mastodontico. Io non credo che un accesso via internet, fino che non sarà facilitato classificando la banca dati, in maniera automatica o in maniera tradizionale, possa dare quel risultato che vogliamo tutti: rendere trasparente la legge e la giustizia.

D. Ma se domani, nello stesso momento in cui la Gazzetta esce sulla carta, ne fosse messa in rete la versione digitale (che esiste già, perché il testo è fotocomposto e sono del tutto superflue e irritanti le acrobazie di un programma che - guarda caso, si chiama Acrobat - per riprodurne l'aspetto grafico), nulla cambierebbe per quanto riguarda la validità delle leggi. Perché non si fa?

R. Sono d'accordo con lei, ma dipende dalla legge dello Stato, che dovrebbe prevedere la diffusione telematica come condizione di validità.

D. La prevede già. Dice che la Gazzetta è diffusa anche attraverso i canali della stampa periodica. E l'internet è un canale di distribuzione della stampa periodica.

R. Difatti ora viene diffusa su internet, ma non gratuitamente ai cittadini, perché la legge prevede che la Gazzetta ufficiale cartacea sia pagata, e quindi se si paga la versione cartacea si deve pagare anche l'altra. Al di là di questo, c'è una raccomandazione dell'Unione europea, per quanto mi risulta non ancora pubblicata, sulla gratuità dell'informazione legislativa. Credo che questo sia uno dei più grossi problemi del Poligrafico, e credo che anche a livello politico lo si stia affrontando. Almeno me lo auguro.