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 Il diritto di accesso

Il diritto di accesso alla legge e alle informazioni pubbliche
28.06.99

Contributo di InterLex al Forum per la società dell'informazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri

1. Premessa

Diritto di accesso - dovere di diffusione: con queste due formule descriviamo in estrema sintesi un problema di grandi dimensioni e di non facile soluzione, che riteniamo fondamentale per lo sviluppo della società dell'informazione nel nostro Paese. Da una parte ci sono i cittadini, che sono obbligati a rispettare la legge e quindi devono avere la possibilità di conoscerla; dall'altra c'è lo Stato, che produce a getto continuo un'impressionante quantità di atti normativi, che si aggiungono a un ordinamento di dimensioni da tempo ingovernabili.
In mezzo c'è "la rete", cioè la tecnologia, che oggi rende possibile sia la diffusione delle informazioni, sia la loro organizzazione e la loro ricerca.
Non è immaginabile una "società dell'informazione" in cui manchino proprio le informazioni che costituiscono il cemento dell'edificio sociale, cioè le leggi, i regolamenti, le circolari applicative, le norme tecniche, per finire con la modulistica e con la possibilità di un'effettiva interazione telematica con la pubblica amministrazione.

Il documento informatico, introdotto con la legge 59/97 e i successivi regolamenti, offre l'opportunità di una vera "svolta epocale" nel rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione, oltre che presentarsi come uno strumento di grande utilità nelle attività dei privati. Ma non potrà diventare di uso comune fino a quando non sarà di uso comune lo strumento telematico.
Si deve considerare il fatto che la firma digitale rappresenta un momento di impiego evoluto delle tecnologie. L'impiego evoluto viene dopo l'impiego elementare, che è nello stesso tempo causa ed effetto di quella che chiamiamo "alfabetizzazione informatica". E' ormai chiaro che il primo accesso alle tecnologie dell'informazione, soprattutto per chi non è più giovane, può essere motivato solo da un interesse per i contenuti. Dunque offrire contenuti che rispondano a esigenze diffuse è anche un modo per sollecitare l'interesse e accelerare il processo di alfabetizzazione.

Per rendersi conto delle dimensioni della richiesta di contenuti di tipo normativo, basta riflettere sulla quantità di adempimenti ai quali è tenuta una piccola o media impresa, sia per le incombenze di natura burocratica e amministrativa, sia per rispettare la congerie di "norme tecniche", disposizioni comunitarie e regolamenti locali, che riguardano i processi di produzione e la qualità dei prodotti. Il reperimento di tutta questa normativa, prima ancora che il suo rispetto, costituisce un costo non trascurabile, che si riflette sul prezzo finale e quindi sulla competitività dei prodotti.
Ma questi sono solo aspetti pratici, prima dei quali dovrebbero essere risolte le questioni di principio.

2. Diritto di accesso e dovere di diffusione

Il tema del diritto di accesso telematico alla legge fu sollevato per la prima volta nel Forum multimediale "La società dell'informazione" (il nucleo originario della nostra rivista), in un intervento del magistrato Francesco Brugaletta1. Le argomentazioni erano solide: le tecnologie rendono possibile la trasparenza dell'azione amministrativa, che è il presupposto della nuova "democrazia telematica"; la conoscenza delle leggi da parte dei cittadini e quindi il dovere di diffonderle da parte dello Stato sono il primo passo della trasparenza2. In uno scritto successivo3 lo stesso autore avanzava anche la proposta di una semplice modifica legislativa per obbligare il Poligrafico a mettere in rete le leggi.
Non tutti, all'inizio, erano d'accordo con questa impostazione
4, ma poi l'idea della diffusione sull'internet degli atti normativi si è affermata, ma solo in linea di principio, e si è in parte concretizzata con la pubblicazione delle nuove leggi sul sito del Senato.
Vale la pena di osservare come i due siti internet della Camera e del Senato svolgano oggi un ruolo di grandissimo rilievo nell'informazione pubblica ai cittadini, che hanno finalmente a disposizione non solo i testi delle leggi di recente approvazione, ma anche una notevole quantità di informazioni sul loro iter. In questo modo si realizza la promessa della trasparenza dell'azione legislativa, condizione di una più diretta partecipazione collettiva al dibattito politico (che è ancora alla portata di pochi "alfabetizzati").

Ma questo non basta. A parte la ridicola precisazione - pur tecnicamente necessaria - che la pubblicazione delle leggi sui siti parlamentari "non ha carattere di ufficialità", manca la massa di disposizioni legislative e regolamentari emanate a tutti i livelli dagli enti più disparati, manca la normativa europea (solo in parte reperibile sui siti comunitari) e mancano le norme tecniche, che in un numero crescente di casi sono assunte nell'ordinamento, ma sono oggetto di sfruttamento esclusivo da parte di alcuni privati.
Manca anche tutto "il resto", cioè il corpus normativo accumulato ormai da secoli, che conta centinaia di migliaia di atti normativi, spesso richiamati dalle norme recenti, che solo pochi eletti possono rintracciare nel CED della Corte di Cassazione. E a caro prezzo.
Qui il problema dell'accesso è aggravato da quello della ricerca e soprattutto dall'assenza di criteri che possano aiutare a distinguere tra disposizioni in vigore e documenti di puro interesse storico.

3. Che cosa si può e si deve fare

Queste difficoltà possono essere superate con un uso intelligente delle tecnologie. Prima di tutto si devono censire gli enti che, a qualsiasi titolo, emanano norme. Poi si devono stabilire criteri uniformi per la pubblicazione sul Web delle norme stesse e si deve mettere in piedi un "portale" di accesso con un motore di ricerca che consenta di raggiungere i testi dovunque si trovino. La nascente Rete unitaria della pubblica amministrazione può rivelarsi il mezzo ideale per collegare le fonti e mettere a disposizione un data base strutturato e di facile consultazione.
Il passo successivo è la creazione di un ipertesto normativo, che colleghi tutte le disposizioni richiamate dalle norme di recente pubblicazione.
E da qui si potrà metter mano alla parte più interessante del progetto, il riordino generale del sistema. Infatti il collegamento a catena dei testi obbliga a ripescare anche le norme più antiche ancora in vigore, mentre una successiva ricerca affidata a programmi "intelligenti" può portare all'identificazione e all'acquisizione nell'ipertesto di tutta la legislazione in vigore, con la distinzione tra l'archivio storico e l'archivio della normativa vigente.

Detto così, sembra facile, ma in realtà è un progetto di dimensioni imponenti, non solo e non tanto per l'impegno di messa a punto e di collaudo delle procedure e delle tecnologie, ma soprattutto per la quantità di documenti su cui si deve svolgere la ricerca.
E' necessario prima di tutto un "concerto" dei maggiori enti interessati (Poligrafico, Cassazione, Parlamento, AIPA...), per l'identificazione di standard e procedure unificanti; quindi dovranno essere messi a punto gli strumenti tecnologici, infine si dovranno definire le interfacce di ricerca. Ma tutto questo potrebbe richiedere anni di lavoro, mentre c'è qualcosa che si può fare subito.

Infatti è possibile pubblicare, giorno per giorno, la Gazzetta ufficiale sul web. L'impegno tecnico è sostenibile e la spesa è irrisoria. Non ci sono ostacoli normativi5 - o comunque sono facilmente superabili. Contemporaneamente si possono stabilire standard minimi comuni per la pubblicazione immediata, in formato digitale, di tutte le norme che non sono pubblicate dalla Gazzetta, a mano a mano che vengono emanate dai diversi enti. A questo punto, con la costruzione di un elementare motore di ricerca, si può soddisfare il diritto elementare dei cittadini alla conoscenza della legge.

Un'ultima annotazione, per le cose che si possono fare subito. Dal 19966 si proclama la necessità di rendere disponibile la modulistica per via telematica. L'articolo 22 del DPR 513/97 prescrive che "entro il 31 dicembre 1998 le pubbliche amministrazioni provvedono a definire e a rendere disponibili per via telematica moduli e formulari elettronici validi ad ogni effetto di legge per l'interscambio dei dati nell'ambito della rete unitaria e con i soggetti privati". Da quello che ci risulta solo il Ministero delle finanze ha attuato questa disposizione. L'applicazione di questa norma da parte di tutti gli uffici sarebbe il primo passo della pubblica amministrazione nella società dell'informazione.

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1 F. Brugaletta Trasparenza nell'esercizio del potere, diritto alle informazioni e nuove tecnologie
2 Si veda anche D. Coliva La legge sulla Rete: un perché
3 F. Brugaletta Brevissime considerazioni su pubblicità delle leggi, reti telematiche e Internet
4 Si vedano le interviste a Carlo Pinzani e Renato Borruso
5 M. Cammarata Serve una legge per l'accesso alla legge?
6 E. Maccarone Relazione al convegno del Consiglio nazionale del Notariato, Roma, 1996.