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 Il diritto di accesso

Norme in rete, il traguardo è vicino
di Caterina Lupo* - 19.06.03

La sperimentazione può dirsi conclusa, ora si passa alla fase operativa. E' in fase di approvazione il nuovo regolamento del CED della Corte Suprema di Cassazione, che prevederà l'accesso alle banche dati, gratuito per i "dati essenziali" e a pagamento per i contenuti che presentano un valore aggiunto redazionale.
L'accesso gratuito all'archivio della legislazione statale del sistema Italgiure costituisce un traguardo fondamentale e, per il progetto Normeinrete attivo dal 1999 su iniziativa del Ministero della giustizia con il finanziamento ed il coordinamento dell'AIPA, un nuovo impulso, insieme con il DPCM 24 gennaio 2003. Questo provvedimento attribuisce ad un Comitato guida, formato dai segretari generali della Camera dei deputati, del Senato della Repubblica e della Presidenza del Consiglio dei Ministri o da loro delegati, il compito di governare le iniziative volte a favorire l'accesso attraverso internet alla normativa vigente.

Il percorso normativo ebbe inizio nell'ottobre 1999, quando una risoluzione parlamentare (Camera 19 ottobre 1999 n.6/00119) impegnò il governo a promuovere l'operatività di strumenti informatici che consentano la consultazione gratuita da parte dei cittadini sulla rete Internet del testo della legislazione vigente aggiornato in tempo reale, destinando ai relativi progetti adeguate risorse finanziarie e dando priorità alle iniziative immediatamente attuabili: si indicano a tal proposito il progetto "norme in rete" promosso dall'AIPA e la messa a disposizione via Internet a titolo gratuito del testo della Gazzetta ufficiale. La legge 388 del 2000, ovvero la finanziaria 2001, ha quindi dato seguito a questo impegno prevedendo nell'articolo 107 l'istituzione di un programma finalizzato a promuovere l'informatizzazione e la classificazione della normativa vigente al fine di facilitarne la ricerca e la consultazione gratuita da parte dei cittadini, nonché di fornire strumenti per l'attività di riordino normativo, di cui il citato DPCM definisce le forme organizzative e le modalità di funzionamento.

Il programma istituito dalla finanziaria 2001 affronta entrambi gli aspetti che contribuiscono a rendere problematica la conoscibilità delle norme: la scarsa comprensibilità, ingenerata dalla proliferazione di norme e dalla loro complessità, che richiede azioni di semplificazione e di riordino, e la difficoltà di reperimento dei testi normativi che rende necessarie azioni orientate a migliorare le opportunità di accesso. Su questi temi sono rilevanti le iniziative intraprese negli ultimi anni (Norme in rete, Gazzetta Ufficiale on-line accessibile gratuitamente per gli ultimi 60 giorni, il rifacimento del sistema Italgiure della Corte di Cassazione) anche sul piano della cooperazione interistituzionale.

Relativamente a quest'ultimo aspetto, l'esperienza di Norme in rete ha costituito un laboratorio per la elaborazione di un modello di cooperazione che ha risvolti sia organizzativi sia tecnologici. Normeinrete ha infatti adottato un modello distribuito in cui ogni pubblica amministrazione offre il proprio contributo alla realizzazione di un servizio di divulgazione normativa, pubblicando sul web i provvedimenti di propria competenza, sulla base della considerazione che una soluzione al problema dell'accessibilità alle norme basato sulla centralizzazione delle informazioni risulterebbe in controtendenza rispetto alle evoluzioni istituzionali e tecnologiche. La "federazione di siti" così ottenuta supera la centralizzazione dei sistemi tradizionali di informatica giuridica e realizza un'integrazione non invasiva dei sistemi informatici, dando valore aggiunto alla somma delle autonome iniziative di comunicazione legislativa delle singole amministrazioni.

L'interoperabilità e l'integrazione tra le diverse basi documentali viene perseguita all'interno del progetto attraverso la standardizzazione. Infatti il pre-requisito indispensabile per attuare un'interazione automatica tra sistemi gestiti da organizzazioni distinte è la condivisione di un protocollo comune attraverso cui gestire il colloquio. E' proprio la generale condivisione dei protocolli di comunicazione che ha reso possibile la capillare diffusione della rete internet, la cui crescita continua a dar luogo ad una intensa attività di regolamentazione da parte degli organismi internazionali di standardizzazione. Analogamente, la più ristretta comunità costituita dai siti istituzionali che intendono offrire un servizio cooperativo necessita della condivisione di un linguaggio per consentire l'interazione tra sistemi informatici differenti, ciascuno dotato di caratteristiche tecnologiche e funzionali proprie.

Il progetto Normeinrete si è sviluppato incrementalmente ed attualmente coinvolge circa 50 amministrazioni pubbliche, di livello statale e regionale.
Il portale Normeinrete, che registra circa 150.000 operazioni di ricerca al mese, consente di accedere alle raccolte normative messe a disposizione dai siti web della amministrazioni partecipanti attraverso un motore di ricerca che opera sui 140.000 documenti circa resi disponibili attualmente, che comprendono:
- normativa statale primaria delle ultime due legislature;
- legislazione comunitaria e regionale;
- selezioni tematiche pubblicate da amministrazioni centrali di normativa primaria (su vari temi, tra cui:    giustizia, contratti collettivi di lavoro, commercio elettronico e sviluppo produttivo, pubblica amministrazione) e di normativa secondaria (circolari, delibere);
- selezioni di sentenze della Corte Costituzionale e della Corte di cassazione;
- studi della Corte dei conti e del Consiglio nazionale del notariato.

La definizione degli standard è avvenuta in maniera "partecipata", all'interno di due gruppi di lavoro a cui hanno preso parte esponenti di diverse Amministrazioni centrali e regionali e degli Organi costituzionali con il contributo di esperti provenienti ad istituti di ricerca nel campo dell'informatica giuridica. Il gruppo di lavoro "Uniform Resource Name - URN" , coordinato dall'Istituto di Teoria e tecnica dell'informazione giuridica del CNR, ha approfondito le problematiche relative alla definizione di una modalità di identificazione univoca dei provvedimenti giuridici rappresentata in una forma codificata attraverso i propri estremi identificativi (autorità emittente, data, numero, tipo).

Il gruppo di lavoro "DTD delle norme", coordinato dalla Camera dei Deputati, ha analizzato la struttura e le caratteristiche dei diversi tipi di atti normativi al fine di pervenire ad una efficace rappresentazione dei provvedimenti e di un insieme di metainformazioni attraverso il linguaggio di marcatura XML. Gli esiti delle attività dei gruppi di lavoro hanno dato luogo alla definizione di due standard, divulgati rispettivamente attraverso la circolare 6 novembre 2001 AIPA/CR/35 (G.U. serie generale n. 262 del 10 novembre 2001) "Assegnazione dei nomi uniformi ai documenti giuridici", e la circolare 22 aprile 2002 AIPA/CR/40, (G.U. serie generale n. 102 del 3 maggio 2002) "Formato per la rappresentazione elettronica dei provvedimenti normativi tramite il linguaggio di marcatura XML".
Il portale Normeinrete contiene una sezione riservata attraverso cui vengono offerti alle amministrazioni partecipanti servizi di formazione on-line e strumenti software di supporto all'adozione degli standard, distribuiti in modalità freeware o open source.

Senza addentrarsi nei dettagli tecnici, può essere utile illustrare quali siano gli effetti dell'utilizzo degli standard di progetto e quali benefici producano per gli utenti. Lo scopo di Normeinrete è quello di rendere possibile la ricerca delle norme attraverso un'unica interfaccia in grado di operare con le stesse modalità su decine di sistemi diversi. L'esigenza funzionale più sentita e percepita come "naturale" dagli utenti si sistemi di informatica giuridica è quella di poter effettuare la ricerca per estremi dell'atto, che è evidentemente impossibile quando ciascuno dei sistemi "codifica" in maniera diversa la data, il numero e il tipo di provvedimento. Quindi il primo risultato derivante da una generalizzata adozione del nome uniforme (URN) è la possibilità di effettuare una ricerca per estremi attraverso un'unica interfaccia, senza che l'utente debba a priori conoscere quale sia la base documentale che contiene il documento ricercato. Ma la vera innovazione derivante dall'adozione dell'URN è costituita dalla possibilità di costruire automaticamente un ipertesto globale delle norme.

Infatti, è noto che la predisposizione dei link all'interno di pagine web richiede solitamente un intervento redazionale manuale, attraverso il quale si inserisce nel testo l'indirizzo fisico del documento da collegare. Questa informazione non è direttamente visibile agli utenti, ma viene utilizzata dal browser per reperire la pagina opportuna a seguito dell'eventuale click e poterla così visualizzare. L'ipertesto opera quindi come una citazione introdotta da un'espressione del tipo: con il verso "e 'l naufragar m'è dolce in questo mare " si conclude la poesia a pagina 5 del settimo libro del quinto scaffale della libreria nel soggiorno dell'interno 10 di piazza di Spagna, 1 Roma, Italia". Nella prassi delle citazioni, invece, il titolo della poesia, l'Infinito, e il suo autore, Giacomo Leopardi, forniscono un mezzo univoco ed universale per identificarla, indipendentemente dalle svariate edizioni e dalle numerose copie distribuite in vari luoghi. Analogamente, l'assegnazione di un nome uniforme ai documenti giuridici consente di associare ad ogni riferimento normativo un identificativo univoco e "universale" del provvedimento citato e rende possibile realizzare dei sistemi informatici in grado di localizzare il testo del documento puntato da un link nel momento in questo viene richiesto.

La realizzazione di questo servizio si basa su diversi componenti: il primo passaggio consiste nel riconoscimento all'interno del testo dei riferimenti normativi e la costruzione automatica del relativo nome uniforme. Il programma (parser) che svolge questa funzione viene reso disponibile alle Amministrazioni partecipanti in più modalità: come servizio on line, per cui le Amministrazioni sottopongono i loro documenti e li riottengono con i riferimenti identificati e opportunamente marcati; oppure con un software, (attualmente in fase di test) che le Amministrazioni possono scaricare effettuando localmente l'elaborazione sui documenti da pubblicare sul proprio sito.
Ma l'individuazione costituisce solo un primo passaggio: il collegamento all'indirizzo fisico del documento viene realizzato attraverso il sistema di "risoluzione" on-line che consente di reperire in tempo reale la copia del testo ove essa è disponibile, operando come se fosse un "elenco telefonico" delle risorse di rete, che associa ad ogni URN (nome logico) il corrispondente URL (indirizzo fisico).

L'architettura di questo sistema di "risoluzione" è del tutto analoga a quella utilizzata per effettuare il corretto indirizzamento dei siti web, dove il nome di ogni sito espresso in maniera intelligibile alle persone corrisponde nella realtà ad un indirizzo fisico espresso in forma numerica, e l'associazione tra il nome logico e l'indirizzo fisico viene fatta da un sistema distribuito denominato Domain Name System (DNS).

L'altro standard, quello relativo alla rappresentazione strutturata dei testi di legge, apre a sua volta un ampio spettro di possibilità di realizzare funzionalità in grado di supportare non solo la ricerca ma anche la gestione di tutto il ciclo di vita dei provvedimenti normativi. La "marcatura" XML dei testi consente infatti di associare al testo una serie di "metainformazioni", quali ad esempio quelle relative alle modifiche intervenute nel tempo con le relative date di validità, che permetteranno di facilitare la costruzioni dei testi vigenti e, più in generale, le azioni di riordino.
A questo scopo è importante sottolineare come il progetto del Centro elettronico di documentazione della Corte di cassazione, attualmente in avanzata fase di sviluppo, per la realizzazione del nuovo Italgiure, non solo abbia adottato gli standard di Normeinrete, ma comprenda anche lo sviluppo di strumenti software in grado di supportare la costruzione dei testi vigenti.

Questa circostanza, unitamente ad una nuova regolamentazione dell'accesso, potrà offrire un contributo determinante al raggiungimento degli obiettivi prefissati dal "programma 107", da cui trarranno giovamento tutti i soggetti interessati. La normativa di prossima emanazione relativa alla regolamentazione per l'accesso alle banche dati del CED distingue tra dati essenziali, che devono essere gratuitamente accessibili dai cittadini, e dati arricchiti. Le nuove modalità prevederanno infatti l'accesso libero ai provvedimenti normativi dello Stato e richiederanno invece il pagamento di un canone per poter fruire delle informazioni arricchite di un valore aggiunto redazionale, costituito ad esempio dalla opportuna integrazione di legislazione, dottrina e giurisprudenza, che danno luogo ad un servizio diretto ad un'utenza professionale.

L'AIPA ha finora esercitato la propria azione dando l'impulso per la realizzazione di applicazioni "di frontiera", basate cioè su tecnologie innovative sufficientemente definite ma non ancora diffuse, ed allo stesso tempo armonizzando gli interventi di diversi attori istituzionali perché gli sforzi di ciascuno convergessero verso un più generale obiettivo comune.
Le soluzioni elaborate hanno raggiunto ora il grado di maturità sufficiente per considerare conclusa la sperimentazione ed i risultati prodotti vanno ben oltre quello che è oggi direttamente fruibile dagli utenti del sito. Per la realizzazione di un servizio completo ed affidabile è necessario che gli ambiti di competenza dei soggetti fornitori di informazione siano ben definiti e che la partecipazione delle amministrazioni al progetto comporti anche l'assunzione di impegni, disponendo delle adeguate risorse e di un'autorevole azione di regia.