Prospettive di una legge quadro

Sulla necessità di un riordino sistematico e coerente della disciplina oggi eterogenea che interessa le Autorità indipendenti si riscontra un generale consenso.
Da una analisi della normativa attuale e delle problematiche emerse negli ultimi anni, una legge generale, che conferisca unitarietà e chiarezza alla predetta materia, involge i seguenti punti-cardine:
- la definizione di Autorità indipendenti e le caratteristiche comuni ed essenziali delle stesse;
- I'individuazione delle funzioni tipiche da cui far discendere l'attribuzione di:
a) potestà normativa; b) potestà di indirizzo e di vigilanza su specifici settori di attività; c) potestà di composizione di controversie e conseguente potestà sanzionatoria;
- l'inserimento organico nel quadro istituzionale di riferimento;
- le nomine ed il regime delle incompatibilità, secondo un meccanismo uniforme;
- l'autonomia finanziaria e contabile.

La costituzione per legge di Autorità indipendenti nel nostro ordinamento è avvenuta in momenti e con motivazioni differenti:
- dapprima con l'istituzione della CONSOB (L. 214/74) e dell'ISVAP (L. 576/82) si rispondeva ad esigenze settoriali di controllo pubblico delle attività private in una fase di espansione e di integrazione dei mercati;
- nell'ottica di una armonizzazione delle normative europee nel settore dell'economia, sono stati istituiti il Garante dell'Editoria (L. 416/81, poi Garante per la radiodiffusione ed editoria con la L. 223/90) e l'Autorità garante della concorrenza e del mercato (L. 287/90);
- a partire dagli anni ‘90 vi è stato un ulteriore sviluppo di tali organismi: la Commissione di garanzia sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali (L.149/90), la Commissione di vigilanza sui fondi pensione (d.lg. 124/93), l'Autorità per la vigilanza nei lavori pubblici (L.109/94), l'Autorità per i servizi di pubblica utilità - l'Autorità garante per l’energia elettrica ed il gas (L. 481/95), il Garante per la protezione dei dati personali (L. 675/96), l'Autorità garante delle comunicazioni (L. 249/97 cui sono state trasferite le funzioni del Garante dell'Editoria).
Il modello organizzativo dell’Autorità amministrativa indipendente rappresenta il superamento della struttura piramidale che per moltissimi anni ha rappresentato lo schema di riferimento, pressoché esclusivo, per tutte le istituzioni pubbliche. Tuttavia l’adozione di tale modello non sempre è avvenuta secondo logiche predefinite, ma in base a motivazioni contingenti di volta in volta diverse.

Le Autorità amministrative indipendenti, in tutti gli ordinamenti in cui sono presenti con le stesse caratteristiche di quelle operanti in Italia, trovano giustificazione nella natura degli interessi loro affidati, che corrispondono ai bisogni primari della collettività, meritevoli di particolari forme di protezione.
La natura degli interessi tutelati costituisce quindi la fonte di legittimazione di tali Autorità e la ragione che ne giustifica la sottrazione alla tradizionale conformazione della pubblica amministrazione. Pertanto, volendo riconoscere alle Autorità indipendenti carattere di Autorità amministrative, la loro presenza non costituisce una incrinatura dell’ordine costituzionale giacché dalla stessa Carta costituzionale è possibile desumere l’esistenza di valori e di diritti (come la tutela del risparmio, la libertà di iniziativa economica, il diritto all’informazione, la tutela della dignità della persona umana e della privacy) che ricevono una tutela incondizionata, e che sono perciò sottratti alla sfera di azione dell’Esecutivo. Da un esame complessivo della situazione delle Autorità amministrative indipendenti in Italia si rileva che traggono chiara legittimazione dall’essere preposte, con pienezza di compiti e di poteri, a settori c.d. sensibili in quanto attinenti a diritti fondamentali della persona che assurgono a valori costituzionali.
Ad esigenze diverse è invece ispirato il fenomeno delle Agenzie. Si tratta di organismi vari preposti a settori tecnici, la cui configurazione non è riconducibile a principi uniformi, che si presentano in sostanza come uno snodo particolarmente rilevante della azione amministrativa. Esse svolgono funzioni prevalentemente amministrative, talora con compiti di vigilanza, di coordinamento e di indirizzo generale. La loro creazione non è giustificata dalla necessità di amministrare in posizione di terzietà, e senza condizionamenti, settori sensibili, ma è derivata da ragioni di efficienza e di buon andamento dell’azione amministrativa in attuazione dell’art. 97 Cost.

La visuale delle Autorità indipendenti in funzione della risposta ad esigenze garantistiche trovò già conferma nel progetto di revisione della seconda parte della Costituzione approvato dalla Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, istituita con legge costituzionale n.1 del 1997. Le Autorità indipendenti venivano qualificate Autorità di garanzia e la loro istituzione, coperta da riserva di legge, era finalizzata all’esercizio di funzioni di garanzia e di vigilanza in materia di diritti e di libertà garantiti dalla Costituzione.
Come è stato rilevato da parte di molti studiosi, l’ordinamento giuridico italiano e quello comunitario hanno in questi ultimi anni fatto emergere, accanto ai poteri tradizionali, una funzione nuova, quella di garanzia; hanno dato luogo in tal modo ai poteri garanti. In altri termini il sistema giuridico ha espresso l’esigenza di configurare, per alcuni diritti fondamentali della persona (come la libertà di manifestazione del pensiero, la libertà di iniziativa economica, lo spazio di libertà dell’individuo come diritto alla privacy) una forma rafforzata di tutela e di vigilanza, affidata ad organismi indipendenti.
D’altronde la coessenzialità del potere di garanzia alle istituzioni pubbliche indipendenti è strettamente coerente con le loro origini storiche. Non dimentichiamo che tali organizzazioni sono sorte nell’area nord-americana fin dai primi anni del novecento (basti ricordare il loro prototipo, la Federal Communication Commission, istituita da Roosvelt nel 1930); e di là la formula è trasmigrata, nella seconda metà del novecento, nei Paesi europei.
Negli Stati Uniti l’origine delle Independent Regulatory Commission si ricollegò all’esigenza di garantire la libertà economica, in coerenza con una ispirazione che poneva i valori della libertà al centro della vita pubblica.
Nelle formule di tipo europeo, e particolarmente nella esperienza della Francia, si è sviluppata la teoria dei settori sensibili, intesi quali ambiti di materie in cui la tutela del cittadino di fronte al potere pubblico vale a giustificare l’istituzione di organismi di garanzia sottratti alla dipendenza gerarchica del Governo. A rafforzare la posizione delle Autorità è intervenuto il Consiglio costituzionale, che ha stabilito come la eventuale soppressione di un’Autorità non possa avvenire se non con la contestuale predisposizione di un altro organismo idoneo a perseguire le finalità di quello originariamente istituito.

In relazione a un ruolo così rilevante trova fondamento l’attribuzione di un potere normativo che potrà ricevere conferma e ulteriore sviluppo nell’ambito dell’emananda legge quadro.
L’ingresso e il progressivo potenziamento del fenomeno delle Autorità indipendenti nel nostro ordinamento ha sensibili riflessi anche sul sistema delle fonti.
Del resto è interessante notare come da una concezione di legge monocentrica, si stia delineando sempre più nel sistema delle fonti una tendenza alla espansione di normazioni settoriali, frutto di un ordinamento policentrico e pluralista che pone al centro sia i valori della persona (come nel caso della tutela dei dati personali) ma anche, soprattutto in materie economiche, gli interessi delle formazioni sociali e dei cittadini anche come utenti e consumatori.
Con l’esercizio dell’attività normativa regolamentare le Autorità sono legittimate ad adottare:
a) i regolamenti di auto-organizzazione necessari a garantire la loro indipendenza dall’Esecutivo (trattasi comunque, di regolamenti aventi perlopiù rilevanza interna, in quanto i loro organi esterni sono previsti e regolati dalle leggi istitutive a carattere generale);
b) i regolamenti aventi rilievo esterno, che fissano le c.d. regole di settore, alla cui osservanza sono tenuti gli operatori pubblici e privati, individuali e collettivi che operano nel settore stesso.
E poi l’ampiezza della potestà regolamentare va rapportata al tipo specifico di funzioni assegnate a ciascuna istituzione. Come venne osservato nell’indagine conoscitiva della decorsa legislatura, vi sono istituzioni a vocazione monista (cioè unisettoriale) e altre a vocazione pluralista (cioè multisettoriale o intersettoriale, come ad es. il Garante della protezione dei dati personali).
Ed è da prendere in considerazione un nucleo di principi essenziali a cui deve attenersi il procedimento di formazione dei regolamenti ad efficacia esterna, come ad esempio le modalità di informazione, di audizione, di partecipazione dei soggetti destinatari dei precetti regolamentari utilizzando i criteri procedimentali forniti in via generale dalla legge 241 del 1990.
Un ulteriore aspetto è il compito (allo stato attuale previsto per l’Autorità garante della privacy, ma suscettibile di estensione ad altri settori) di promuovere la formazione di regole da parte di categorie interessate alla elaborazione di codici di deontologia e di buona condotta. In tal caso essa esercita una funzione promozionale rispetto a una fonte normativa (quale l’autoregolamentazione) prescelta come competente, al fine di evitare una disciplina di tipo autoritativo in materie particolarmente delicate per un sistema democratico.

Una considerazione a parte merita l’esercizio dell’attività giustiziale demandata dalla legge 675/1996 al Garante per la protezione dei dati personali, al quale è attribuito un potere decisorio delle controversie alternativo al giudice ordinario.
La ratio di tale "alternatività" risiede nella esigenza di devolvere le controversie a un organo decidente specializzato, che procede in tempi brevissimi nello spazio di 30 giorni, con un "rito" ampiamente garantistico. Inoltre il ricorso può essere esperito direttamente dalla parte, senza bisogno di assistenza avvocatile e senza alcun dispendio, realizzando per tal modo una giustizia rapida, non formalistica, vicina al cittadino. E pertanto tale peculiare competenza giustiziale merita di essere conservata anche nell’ambito della riforma delle istituzioni indipendenti.
D’altronde la competenza medesima discende da un obbligo comunitario, previsto dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 ottobre 1995 la quale, nel suo art. 48, nel fare obbligo ad ogni Stato membro di costituire un’Autorità di garanzia dei trattamenti di dati personali, devolve ad essa specificamente l’esame delle domande di tutela dei diritti e delle libertà (inerenti alla privacy) proposte dalle persone interessate.
Come è stato osservato da un’autorevole dottrina (cfr. M. Losano, La legge italiana sulla privacy) la competenza giustiziale "alternativa" del Garante si basa su una duplice fonte: l’una, di carattere comunitario, quale la direttiva europea del 24 ottobre 1995; l’altra, di carattere nazionale, quale la legge 675 del 1996).